6月4日，財政部宣布將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收，我們解讀如下：
稅收和非稅收入在預算管理、征收監(jiān)管等方面存在較大差異。稅收只在一般公共預算中核算，非稅收入則分布在三本賬中;稅收的征管集中于稅務機關和海關部門，非稅收入的征收部門則多樣化;稅收采用征收管理模式，具體分為登記、申報、征收、檢查、處罰和保全強制等環(huán)節(jié);非稅大多為收繳或執(zhí)收，采取事前核對的方式，核對無誤后再開具繳款書征收入庫，一般無需事后風險管理。
稅務部門征收非稅，大勢所趨。稅務部門征收非稅是2018年3月中央提出的國家機構改革的重要目標。稅務部門征收非稅有助于提高征管效率，加強非稅收支管理的規(guī)范性。稅務機關有專業(yè)的征收隊伍，而且對繳費單位較為熟悉，比如社會保險費的繳費基數(shù)是職工工資總額，稅務部門在征收企業(yè)所得稅和個人所得稅時已經(jīng)掌握這一數(shù)據(jù)，因此能實現(xiàn)精準征收。今年以來，已經(jīng)有包括水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金等近20項非稅收入劃轉至稅務部門征收。
劃轉只是改變征收流程，有助于規(guī)范土地收支管理。劃轉之后，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。長期以來，地方政府土地收支“不透明”，存在問題有：欠征、少征、漏征土地出讓收入;采取先征后返、補貼等方式違規(guī)減免收入;空轉、虛增土地出讓收入等。由于國稅系統(tǒng)和地方政府相對獨立，劃轉稅務部門征收后，有助于解決土地出讓收入繳納不及時或者漏繳問題，減少違規(guī)返還行為的發(fā)生，另外，對于部分虛增土地收入較嚴重的地區(qū)，政府性基金預算可能被迫“擠水分”。
6月4日，財政部宣布將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收，自2021年7月1日起在河北等省市開展試點，2022年1月1日起全面實施。土地出讓收入是地方政府性基金收入的主要來源，劃轉稅務部門征收后可能產(chǎn)生哪些影響?我們解讀如下：
一、稅務部門征收非稅，大勢所趨
我國財政收入主要包括兩部分：一是稅收，作為主體;二是非稅收入，包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資本收入、罰沒收入等等。相比于具有“強制性、無償性、固定性”的稅收，非稅收入更加靈活，多體現(xiàn)“有償性”的特點，比如因使用公共服務、占用公共資源而繳納的費用。所以，非稅收入在預算管理、征收監(jiān)管等方面和稅收存在較大差異。
一是預算類別不同。根據(jù)預算法，政府的全部收入和支出都應當納入預算。稅收只在一般公共預算中核算，非稅收入則分布在一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算等三本賬中。
二是管理主體不同。稅收的征管集中于稅務機關和海關部門，非稅收入的征收部門則多樣化，比如一直以來土地出讓收入由國土部門負責。
三是征收模式不同。稅收采用征收管理模式，具體分為登記、申報、征收、檢查、處罰和保全強制等環(huán)節(jié);非稅大多為收繳或執(zhí)收，采取事前核對的方式，核對無誤后再開具繳款書征收入庫，一般無需事后風險管理。
稅務部門征收非稅是機構改革的重要目標。2018年3月中央《深化黨和國家機構改革方案》中明確提出，“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區(qū)域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。同年7月，中辦、國辦印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，再次明確“劃轉社會保險費和非稅收入征管職責”，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進”。
稅務部門征收非稅有助于提高征管效率，加強非稅收支管理的規(guī)范性。稅務機關有專業(yè)的征收隊伍，而且對繳費單位較為熟悉，比如社會保險費的繳費基數(shù)是職工工資總額，稅務部門在征收企業(yè)所得稅和個人所得稅時已經(jīng)掌握這一數(shù)據(jù)，因此能實現(xiàn)精準征收。從2019年1月1日起，“五險一金”等各項社會保險費已經(jīng)交由稅務部門統(tǒng)一征收;今年以來，已經(jīng)有包括水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金等近20項非稅收入劃轉至稅務部門征收。
二、劃轉只是改變征收流程
市場之所以對本次政策發(fā)布關注度較高，主要因為土地出讓收入和地方財政、地方債務壓力、城投債投資息息相關。實際上，通知中明確表示，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”[1]。換言之，除了改變征收流程，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。
過去，土地出讓收入一般由市縣國土資源管理部門(自然資源部門的前身)依據(jù)土地出讓合同或供地協(xié)議負責征收，一般流程為：1)國土部門與國有土地使用權受讓人簽訂土地出讓合同;2)國土部門根據(jù)土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具繳款通知書，明確供應土地的面積、土地出讓收入總額以及分期繳納的具體方式等;3)國有土地使用權受讓人需要按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫;4)國土部門和財政部門負責確認土地出讓收入，未能及時足額繳納的，不予核發(fā)土地使用證。
劃轉稅務部門征收后，仍然由自然資源部門負責簽訂合同并確認金額和分期繳納的具體方式，相關信息推送給稅務部門后，稅務部門負責向土地出讓權受讓人征收和催款。整個流程中，自然資源部門、財政部門、稅務部門、人民銀行(代理經(jīng)營國庫)實現(xiàn)信息共享。
從財政角度看，劃轉有助于規(guī)范地方土地收支管理。長期以來，地方政府土地收支“不透明”，按照2015年審計署報告披露的信息[1]，收入端問題主要包括：欠征、少征、漏征土地出讓收入;采取先征后返、補貼等方式違規(guī)減免收入;空轉、虛增土地出讓收入等。由于國稅系統(tǒng)和地方政府相對獨立，劃轉稅務部門征收后，有助于解決土地出讓收入繳納不及時或者漏繳問題，減少違規(guī)返還行為的發(fā)生，另外，對于部分虛增土地收入較嚴重的地區(qū)，政府性基金預算可能被迫“擠水分”。
